國安委、住建部等關于進一步加強隧道工程安全管理的指導意見
2023-02-24國務院安委會辦公室 住房和城鄉建設部
交通運輸部 水利部 國務院國有資產監督管理委員會
國家鐵路局 中國民用航空局 中國國家鐵路集團有限公司
關于進一步加強隧道工程安全管理的指導意見
安委辦〔2023〕2號
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團安委會、住房和城鄉建設廳（局、委）、交通運輸廳（局、委）、水利廳（局）、國資委，各地區鐵路監管局，民航各地區管理局，各鐵路局集團公司、各鐵路公司，有關中央企業：
當前我國隧道（洞）建設規模巨大，但工程本質安全水平不高，坍塌、火災等事故時有發生，安全生產形勢嚴峻。為深入貫徹落實習近平總書記關于安全生產的重要論述精神，深刻吸取近年來隧道施工安全事故教訓，全面加強隧道工程安全管理，有效防控重大安全風險，現提出如下意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發展思想，統籌發展和安全，貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，堅持超前預控、全過程動態管理理念，進一步壓實安全生產責任，健全制度體系，強化重大風險管控，夯實安全生產基礎，有效防范隧道施工安全事故發生，更好保障重大項目高質量建設，助力經濟高質量發展，切實保障人民群眾生命財產安全。
二、壓實安全生產責任
（一）嚴格落實建設單位首要責任。各地各有關部門要研究制定建設單位安全生產首要責任的具體規定，督促建設單位加強事前預防管控，牽頭組織各參建單位建立全過程風險管控制度，健全參建單位考核檢查管理制度，強化對勘察、設計、施工、監理、監測、檢測單位的安全生產履約管理。建設單位不具備項目管理條件的，應當委托專業機構和人員進行管理和服務。政府投資項目建設單位應當將履行基本建設程序、質量安全風險管控、合理工期、造價等事項納入“三重一大”集體決策范圍，強化監督檢查和責任追究。
（二）嚴格落實參建企業主體責任。施工總承包單位依法對施工現場安全生產負總責，建立健全項目管理機構和現場安全生產管理體系，落實全員安全生產責任制，完善安全生產條件，組織開展施工現場風險管控和隱患排查治理。隧道項目負責人必須在崗履職，按要求帶班作業，危大工程等關鍵節點施工時必須指派專職安全生產管理人員到場指揮監督。總承包單位要與分包單位簽訂安全生產管理協議，強化管理措施并承擔連帶責任，不得轉包或違法分包。鼓勵施工企業和項目配備安全總監，并賦予相應職權。嚴格落實勘察設計單位安全責任，依據相關標準規范，在設計階段采取合理措施降低隧道安全風險，在施工圖中提出應對風險的工程措施和施工安全注意事項，在施工過程中做好設計安全交底、施工配合和設計巡查等工作。嚴格落實監理單位安全責任，認真審查專項施工方案，督促施工單位落實法律法規、規范標準和設計有關要求，加強日常安全檢查。
（三）強化屬地和部門監管責任。各地各有關部門要進一步提高思想認識，把隧道施工安全工作放在重要位置來抓，定期組織分析研判安全風險，組織有關部門按照職責分工，對本行政區域內容易發生重大生產安全事故的單位進行嚴格檢查，及時采取針對性措施強化隧道施工安全。住房和城鄉建設、交通運輸、水利、鐵路、民航等行業主管部門要按照“三個必須”的要求，依法加強本行業領域隧道施工安全生產監管，建立與公安、國資委、市場監管等部門協同聯動機制，強化聯合檢查，嚴格執法處罰，定期公布典型執法案例，依法落實失信行為認定記錄公布等信用監管制度，實現精準監管和有效監管。各級安委會要把隧道施工安全納入對地方政府和有關部門安全生產考核巡查的重要內容，按照規定對隧道施工安全事故進行掛牌督辦，對事故有關責任企業和部門進行約談通報。
三、健全制度體系
（四）完善法規標準。各地各有關部門要推動地方性法規、規章制修訂工作，明確EPC、BOT、PPP、代建及其他模式下各參建單位安全管理職責，構建以建設單位為主導、以施工單位為主體、以施工現場為核心的安全生產管理體系，加大對違法違規行為的處罰力度。研究制定隧道工程項目管理人員的配備規定和從業規范，提高現場安全管理能力。加強軟巖大變形、復合地層、高地應力、高地溫、富水、高瓦斯、高寒高海拔、穿越超大城市中心城區等復雜地質環境條件公路、鐵路等隧道安全標準制修訂。加快制定完善隧道施工風險清單和重大事故隱患判定標準。
（五）建立合理工期和造價保障機制。指導建設單位依法改進評標方法，嚴格限定最低投標價法的適用范圍，合理界定成本價格，解決低質低價中標帶來的安全生產投入不足的問題。對技術風險高、施工難度大的隧道工程項目，應提高安全生產費用提取標準。要從保證工程安全和質量的角度，科學確定合理工期及每個階段所需的合理時間，及時協調解決影響工程進度的各類問題。嚴格執行建設工期，不得隨意壓縮合理工期。確需調整工期的，必須經過充分論證，并采取相應措施，優化施工組織，確保工程安全質量。
（六）完善現場安全管理制度。督促施工現場建立隧道關鍵工序或工序調整施工前核查驗收制度，落實關鍵工序施工前的參建各方審查責任。建立健全施工方案落實監督和糾正機制，強化施工單位項目管理班子對作業班組的穿透式管理，嚴格施工現場監理監督檢查，防止施工方案和現場施工“兩張皮”。依法制定風險分級管控和隱患排查治理、項目安全風險管理、重大生產安全事故隱患報告以及安全教育培訓等制度，規范管控行為。嚴格控制進洞人員數量和洞內高危點位人員數量，嚴防人員聚集增大事故風險。
（七）優化分包安全管理手段。鼓勵施工總承包單位建立分包單位“紅名單”“黑名單”，加強對進場施工分包單位和從業人員的資質資格審核，杜絕無資質隊伍和無上崗能力的人員進場施工。將專業分包單位和勞務分包隊伍納入總承包單位安全生產管理體系統一管理，嚴格執行施工人員實名制管理。分包單位應嚴格落實施工專業技術人員配備標準。對于特長隧道、特大斷面隧道以及地質條件復雜隧道工程，總承包單位必須采取更加嚴格措施強化分包單位選擇和現場作業管理。
四、提升重大風險防范化解能力
（八）加強勘察設計源頭風險防范。嚴格按照法律法規和強制性標準進行勘察和設計，確保地質、水文等勘察成果真實準確，隧道斷面、支護措施和設計概算等科學合理，從勘察設計源頭防范化解安全風險，防止因勘察工作錯誤或設計不合理造成生產安全事故。高風險隧道應開展專項安全設計和綜合風險評估，確定合理工期指標、設計充分輔助措施、科學制定施工工期，實施過程中做好超前地質預報，突水突泥等風險區段應嚴格落實有疑必探、先探后挖、不探不挖。加強施工現場勘察、設計單位配合，強化動態設計，關鍵節點施工前參與檢查和驗收，并做好工程施工過程的后評估，對揭示地質條件與勘察設計不符的，動態調整開挖方案、支護參數、輔助設施、施工資源等綜合風險應對措施。
（九）嚴格施工現場重大風險管控。嚴格安全風險評估制度，建立風險工點管理清單。組織制定專項施工方案，落實方案審批及專家論證流程，規范施工工序管理，按照方案開展交底、施工和驗收工作，落實錨噴支護施作的質量和及時性、控制施工步距和開挖循環進尺、強化監控量測反饋預警等措施規定。嚴格落實方案變更論證審查程序，嚴防通過“設計優化”“工藝變更”“材料替代”等形式降低標準，增大安全風險。強化進洞施工人員管控和安全技術交底，加強對作業人員崗位安全生產和應急避險知識的培訓教育，以及典型事故案例警示教育，對超前處理、鉆孔、爆破、找頂、支護、襯砌、動火、鋪軌等關鍵作業工序，監理人員應加強監督，項目部管理人員必須進行旁站監督。對于按照規定需要進行第三方監測的危大工程，建設單位應當委托獨立的第三方單位進行監測。
（十）深化事故隱患排查治理。按照隱患動態“清零”的原則，督促加強施工現場“日檢、周檢、月檢”等常態化排查治理，開展季節性、節假日、重大活動等專項排查，及時制止和糾正違章指揮、強令冒險作業、違反操作規程的行為。建立重大隱患舉報獎勵和掛牌督辦制度，充分運用信息化手段，實施問題隱患清單化管理和閉環管理。
（十一）提高應急處置水平。針對地區環境、隧道類型、地質水文條件和風險類別等特點，指導參建單位制定綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。加強應急演練，制定演練計劃，每半年至少組織一次應急預案演練，使所有參建人員熟悉應急處置和逃生方式。與臨近救援力量簽訂救助協議，按規定配備應急物資、裝備，定期進行檢測維護，使其處于適用狀態。與當地氣象、水利、自然資源、地震等部門建立聯動工作機制，開展項目營地、場站、臨時作業場所環境風險評估，遇重大事故或自然災害前兆，及時發布預警，采取停止作業、撤離人員等方式，嚴禁冒險作業。事故發生后，有關地區應當充分發揮多部門協同作用，做好應急處置和事故調查工作。
五、夯實安全生產基礎
（十二）加快培養隧道施工安全管理人才。加快培養隧道工程技術、施工生產、安全管理人員，培育成熟、穩定、專業的人才隊伍。加強常態化技能培訓，采取績效和獎勵掛鉤機制，鼓勵一線管理人員考取相應職業資格，提升安全管理知識和技能。大力推進校企合作，鼓勵企業根據隧道施工實際需求，采取訂單式培養方式，培養隧道施工專業人才。
（十三）推進核心技術工人隊伍建設。鼓勵施工企業通過培育自有建筑工人、吸納高技能技術工人和職業院校畢業生等方式，建立相對穩定的核心技術工人隊伍。鼓勵發包人在同等條件下優先選擇自有建筑工人占比大的施工企業。建立健全建筑工人終身職業技能培訓和考核評價體系，建立企業間培訓教育互認平臺，避免重復無效培訓。營造職業技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環境，增強工人接受安全培訓教育的積極性。
（十四）加大先進工藝技術推廣應用。大力實施“科技興安”，推進“機械化換人、自動化減人”，加大機械化、信息化及先進技術推廣應用，鼓勵采用TBM、盾構、礦山法全工序機械化配套等施工工藝工法，加快推進先進施工裝備、智能設備的研發、制造和應用，提高機械化施工程度。推動提升隧道工程項目信息化、智能化和精細化管理水平。加快淘汰嚴重危及安全的施工工藝、設備和材料。
六、強化支撐保障
（十五）注重示范引導。各地各有關部門要及時總結和推廣典型經驗和做法，加強隧道施工企業、隧道建設項目安全生產示范創建工作，推動新技術、新裝備、新工藝、新管理模式的應用，形成一批可復制、可推廣的創新成果。對安全管理規范、三年內未發生生產安全事故和涉險事件的參建企業，可給予提高安全生產措施費撥付比例、依法適當減少執法檢查頻次、支持申請政策性資金和各類評優評先等激勵措施。有關中央企業要強化示范引領，帶動全行業安全管理水平提升。
（十六）充分發揮市場機制作用。依法推行安全生產責任險，切實發揮保險機構參與風險評估和事故預防作用。培育壯大安全咨詢行業，鼓勵建設單位、施工企業聘用第三方專業服務機構參與安全管理，破解部分企業自身安全管理能力不足的難題。鼓勵各行業主管部門通過政府購買服務等方式，彌補監管人員力量不足的短板，強化隧道施工安全監管專業能力。
國務院安委會辦公室
住房和城鄉建設部
交通運輸部
水利部
國務院國資委
國家鐵路局
中國民用航空局
中國國家鐵路集團有限公司
2023年2月17日
